Neutralidad de la Red
Documento de discusión ante iniciativas de ley en el Senado
Alejandro Pisanty
Resumen. “Neutralidad de la Red” describe condiciones de operación de las redes de telecomunicaciones, específicamente en los servicios de acceso a Internet, en que no se permite que los proveedores de conectividad y acceso a Internet privilegien tráfico de algunos participantes a expensas del de otros por relaciones comerciales o de otra índole no técnica. Este documento presenta los principales aspectos del análisis y esboza algunas de las recomendaciones posibles.
Introducción.
1. Introducción
El tema conocido como Neutralidad de la Red, o “Network Neutrality” por su nombre original en inglés, se refiere al principio de que en Internet, la red pública de telecomunicaciones, es decir, la infraestructura física, el equipo activo, el software y los operadores, no deben tomar partido preferencial por ningún tipo de tráfico independientemente de cuáles sean sus puntos de origen y destino, su emisor o destinatario, el protocolo técnico que utilicen, el puerto o los puertos a través de los cuales definan la comunicación, el formato del contenido, y el contenido mismo.
Este principio, si bien está sujeto a debate en la actualidad, es un reflejo del principio de diseño de Internet conocido como “end-to-end” (“e2e”) o “de punta a punta”, el cual es uno de los principios fundamentales de diseño de Internet y está asociado a otros como el de “inteligencia en la orilla” y el de “best effort” o “mejor esfuerzo”.
El conflicto ya existente en algunos países y regiones alrededor de la Neutralidad de la Red se origina como una controversia entre algunos proveedores del servicio de la red (telefónicas, “carriers”, proveedores de servicios de Internet (ISPs), etc., que pueden tener diversos grados de integración entre sí) y algunos proveedores de contenido y servicios por Internet como buscadores, repositorios de archivos generados por los usuarios, proveedores de correo electrónico, proveedores de alojamiento de páginas Web y otros servicios, proveedores y distribuidores de contenidos de video y audio, redes de distribución de contenidos (CDN), etc.
Los términos extremos de esta controversia pueden entenderse como una propuesta de los proveedores de red de cobrar más por los servicios que venden a los proveedores lucrativos, y el riesgo – que se ha materializado – de que la administración y operación de las redes favorezca a algunos clientes sobre otros, llegando a la marginación o exclusión de algunos de ellos, o a que favorezca a aliados de negocio o miembros del mismo conglomerado en casos de integración vertical.
Por otra parte no siempre resulta práctica una operación de las redes que sea enteramente ciega a las características y volúmenes de algunos tipos de tráfico, que exigen prácticas razonables de ingeniería de tráfico. Entre éstas se pueden encontrar el bloqueo o la dosificación de algunos tipos de tráfico por características como número de puerto, origen o destino determinados por dirección IP, nombre de dominio o URL completo, protocolo, y otros.
Debido al número y diversidad de actores (“stakeholders”) que se relacionan directa e indirectamente con la Neutralidad de la Red, está abierta la discusión acerca de si es conveniente que la COFETEL ingrese en el tema. Los actores regulados por la COFETEL son sólo una pequeña parte del conjunto; en cambio, entidades cuyos intereses sociales o empresariales son afectados por la forma en que se trate la Neutralidad de la Red, de manera vital, no están en el ámbito de las telecomunicaciones siquiera. Además, algunos aspectos y tratamientos de la Neutralidad de la Red pueden corresponder a otros ámbitos regulatorios, como el de competencia (involucrando a la COFECO) o de derechos del consumidor (requiriendo la intervención de la PROFECO).
El nombre “Neutralidad de la Red” ha sido abandonado en algunos espacios, por sus implicaciones, posible falta de cobertura de aspectos importantes, y la propia evolución del debate internacional. Lo seguiremos utilizando en el presente documento en ese entendido. En algunos espacios el debate sobre Neutralidad de la Red se ha precisado bajo el título de Open Internet, entendiendo bajo éste el acceso irrestricto (salvo por las consideraciones ya hechas) a Internet. Se añade también en algunos espacios la restricción de acceso a contenidos debida a mandatos legales que sea posible implementar técnicamente.
El debate sobre Neutralidad de la Red (NN por sus siglas en inglés) se centra en las condiciones en las cuales un proveedor de acceso a Internet puede entregar selectivamente el tráfico que cursa sus redes. Si bien es necesaria la ingeniería de tráfico para asegurar condiciones de servicio razonables, evitar congestión especialmente la que afecte al usuario final, e incluso eliminar por completo tráfico no deseado como el spam o los ataques de negación de servicio. También es necesario considerar que desde el punto de vista técnico en el protocolo IP no hay distinción por contenido de las comunicaciones. El protocolo IP está diseñado para entregar paquetes de información de la forma más eficiente posible, en un modelo de “mejor esfuerzo”, sin analizar ni tomar decisiones en función de sus contenidos.
No se puede dejar de enfatizar este punto: la capacidad generativa de Internet (como la llama por ejemplo Jonathan Zittrain) está basada en que su tecnología fundamental no está optimizada para ningún tipo de aplicación como podrían ser voz, video, interactividad, etc. Las aplicaciones se construyen en la orilla de la red, en el equipo del usuario. Esto permite la “innovación sin pedir permiso” que ha producido el impacto explosivo, y generalmente positivo, de Internet, como lo han explicado en forma brillante Vinton Cerf y Scott Bradner.
Al crecer explosivamente aplicaciones como video en línea (en modelos de distribución basados en “streaming” y en descargas, como extremos), redes sociales, etc. y expandirse el uso de Internet a dispositivos móviles, se crean nuevos desafíos para la gestión de redes y la administración de sus recursos más sensibles, como el espectro y las celdas disponibles en la última milla de las comunicaciones móviles. En estas últimas el debate se complica por la escasez de algunos recursos como anchura de banda, espectro y antenas.
Esta situación y la diversidad de tráfico (incluyendo el malicioso) en Internet da lugar a incentivos para economizar anchura de banda, especialmente cerca del enlace al usuario final. Como respuesta, la ingeniería de tráfico puede tratar de dar prioridad a los procesos en tiempo real, bidireccionales y sensibles a la latencia, y reducir la prioridad de los unidireccionales y asíncronos. En el primer caso se encontrarían las videollamadas o teleconferencias y en el segundo el correo electrónico.
Esta ingeniería de tráfico se realiza con técnicas complejas y puede requerir equipos, software y personal costosos. En un caso extremo puede requerir la inspección detallada del contenido mediante técnicas de DPI (Deep Packet Inspection) que no están contempladas en la visión fundamental original de Internet.
La ingeniería de tráfico y la disponibilidad de sus instrumentos se suman a otras variables para generar un incentivo perverso, siguiendo el cual los operadores de redes pueden monetizar selectivamente el tráfico para distintos clientes y privilegiar el de los que mejor pagan, los socios de la empresa especialmente en condiciones de integración vertical, y otros.
Dado lo anterior, resumimos:
I. Principios de Diseño de Internet (Arquitectura)
a) Interoperabilidad
b) “Inteligencia en la orilla”
c) Principio “end-to-end” o “punta a punta”
Por acceso a Internet se entiende (http://www.internetsociety.org/comments-draft-guidelines-net-neutrality-body-european-regulators-electronic-communications) la conexión de un punto de red o una red a la Internet global, mediante el protocolo IP, con un enrutamiento de paquetes de datos no discriminatorio y de mejor esfuerzo. La Internet global es el sistema de redes interconectadas que usan los protocolos y prácticas recomendadas (BCP) de la IETF, incluyendo el protocol IP, para comunicación con recursos o puntos finales alcanzables a través de una dirección de Internet globalmente única.
II. Esto significa que el usuario espera en principio acceso a:
1. Todo puerto
2. Todo protocolo
3. Todo origen
4. Todo destino
5. Todo contenido
Un servicio que restrinja cualquiera de estas características debe anunciarlas y no puede ser comercializado como acceso a Internet, salvo las excepciones que a continuación se consignan.
III. Excepciones: la ingeniería de tráfico necesaria para la gestión de las redes puede obligar a los proveedores a introducir restricciones parciales y temporales en algunas de las características anteriores. Éstas serán informadas de manera transparente al usuario.
– NO SE PUEDE ARGUMENTAR Excepción - solo por ingeniería de tráfico y para los siguientes casos
- control de SPAM identificado y aquél que viola leyes internacionales
- pornografía infantil definida legalmente
IV. Las excepciones se deben dar bajo el criterio de transparencia – el usuario antes de contratar debe conocer las limitaciones que pueden existir al adquirir alguna de las opciones de acceso a Internet; en caso de que sea un plan de más de un servicio (doble, triple, cuadruple play) se debe definir claramente el ancho de banda que se está reservando para acceso a Internet.
Las opciones que tiene ante sí el Poder Legislativo son:
1. Legislativo: promover la regulación ex-ante, modificando los instrumentos legales necesarios, Esto puede darse en la Ley, como la adopción de un principio general (i.e. “las redes públicas de telecomunicaciones deben garantizar la neutralidad de red”), en NOM (se pueden establecer las definiciones y las métricas que incluyen los criterios de cumplimiento). La legislación debe garantizar la prestación de servicios de Internet irrestrictos (salvo las excepciones aceptables ya enunciadas). Chile, Bélgica y los Países Bajos han optado por legislar. En el caso de los Países Bajos es especialmente notorio que la legislación se volvió una necesidad urgente ante las flagrantes y severas violaciones contra la neutralidad cometidas por los principales proveedores; se puede decir que el abuso atrajo el castigo.
Ventajas: certeza jurídica
transparencia
se vigilan los derechos del consumidor
se vigilan los derechos humanos
Riesgos: sobrerregulación
dilación en aprobar las normas
resistencia de los actores del mercado
inflexibilidad ante cambios de condiciones técnicas, sociales y de mercado
intervención de cabildeo y negociaciones políticas que sirvan a intereses específicos, consgrando en Ley inamovible intereses puntuales y coyunturales
2. De mercado: confiar en la “mano invisible” del mercado para que éste asegure que siempre haya al menos un proveedor que garantice servicios basados en la Neutralidad de la Red.
Ventajas:
no se crean nuevos instrumentos legales
agilidad y flexibilidad para los actores del mercado
Riesgos:
Consagrar la violación al principio de Neutralidad de la Red y otros asociados, al no ser ésta obligatoria para los proveedores
colusión de los actores que lleve a que ningún proveedor ofrezca, de manera confiable, o incluso en absoluto, servicio de acceso irrestricto a Internet
afectaciones a derechos de los consumidores
afectaciones a derechos humanos
En esta opción, parecida a la adoptada por el regulador de telecomunicaciones en el Reino Unido (OFCOM), se debe asegurar la disponibilidad de servicios de acceso a Internet irrestricto (salvo excepciones aceptadas, muy bien definidas, y reversibles). Una opción para esto, que opera en Finlandia, es la definición del acceso a Internet al menos como una Obligación de Servicio Universal (en el caso finlandés esta obligación no sólo es para el acceso sino que especifica un mínimo de anchura de banda exigido).
3. Regulatorio: establecer registros y criterios de observancia para los servicios de valor agregado
Ventajas: combinación de agilidad y certeza
Opción a introducir esquemas auto- y co-regulatorios
Riesgos: colusión
En todos los casos de regulación, autorregulación y corregulación, la autoridad promoverá proactivamente la aplicación de los criterios para la Gobernanza de Internet emanados de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información: democrática, con la participación efectiva de todos los sectores, orientada al desarrollo, etc.
En cualquiera de estos casos, además, se debe considerar el marco normativo existente, por un lado, y la proyección de las necesidades de la Sociedad de la Información y el Conocimiento en México.
Del marco legal existente deben extraerse las obligaciones de neutralidad ya existentes en las redes de telecomunicaciones y de radiodifusión. Recientemente se han observado deficiencias en éstas – inexistencia de una obligación de “must carry”, por ejemplo – que deben ser subsanadas.
De las necesidades de la sociedad mexicana para transitar hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento debe extraerse ante todo que el paradigma de Internet es el único compatible con ese tránsito, como lo ha dicho muy bien Manuel Castells. La apertura, la comunicación horizontal, la expresión creativa y productiva de todos los actores de la sociedad, la “innovación sin pedir permiso”, la descentralización, que no son incompatibles con la legalidad, son principios fundamentales que no sólo deben ser protegidos sino impulsados proactivamente.
La autoridad procederá mediante consulta pública abierta y transparente, apegada a las mejores prácticas internacionales de participación y diversidad, y máxima publicidad y obligación de contestar a todas las participaciones de manera razonada.
La consulta realizada por comisiones del Senado en 2012 fue apenas un inicio de presentación de planteamientos.
La iniciativa de ley presentad en marzo y abril de 2012 por los Senadores Fernando Castro Trenti y Juan Bueno Torio es un travestismo carnavalesco de la ley, de la consulta pública, y del diálogo con expertos y con la sociedad. No garantiza la Neutralidad de la Red y crea todos los incentivos para que sea violada. Reduce la legalidad a un juego en el que los proveedores que debieran asegurar el acceso a las redes de banda ancha e Internet, creadoras de futuro para México, pueden obtener un sello de buena conducta, otorgado por ellos mismos, con sólo avisar al consumidor las violaciones cometidas y por cometer.
Esta iniciativa de ley está basada en principios de mercado libre, pero libre de escrúpulos. Legislar para la sociedad es muy diferente. Convoco a los Senadores a reconsiderar a fondo la iniciativa y detenerla en este momento.
Agradecimiento: este texto se benefició enormemente de discusiones con Salma Jalife y Salomón Padilla, y con socios de ISOC México. La responsabilidad del texto, especialmente sus defectos, es mía solamente.
